Türkiye'de İş Denetim Sistemi

B. ÇALIŞMA İLİŞKİLERİNİN İŞ DENETİMİNİN KONUSU OLMASI

Bireysel çalışma ilişkilerinin iş denetiminin konusu olmasının yerinde olmadığı ileri sürülmektedir. Bu görüşe göre; bireysel çalışma ilişkileri alanındaki sorunların bireysel olarak incelenmesi ve bu sorunun çözümlenmeye çalışılması, iş denetiminin görev alanlarında belirli politikalar oluşturulup, bunların uygulanmasını engellemektedir. Bu yakınmalar, özellikle iş sözleşmesinin koşulları ve sona ermesiyle ilgilidir. Bunların sayısının çokluğu nedeniyle müfettişlerin programlarının çoğunu oluşturmaktadır. Müfettiş, incelemeleri sonucu yaptırım da uygulayamadığından, boşuna uğraşmış olmakta ve konu yargıya gitmektedir. Bunun yerine, iyi hazırlanmış denetim programları ile çalışma yaşamının belirli bir düzene oturtulması sağlanırsa, söz konusu bireysel şikayetlerin kaynağı da ortadan kaldırılabilir. Ancak, çıkarları çatışan işçi ve işverenlerin bir arada bulunduğu bir ortamda görev yapan iş müfettişleri, işyerindeki durumu en iyi değerlendirebilecek ve yardımcı olabilecek durumda olduğundan, çalışma ilişkilerini korumak ve geliştirmek görevi de iş müfettişlerine verilmektedir. Böylece iş denetimi, çalışma barışının sağlanmasında katkıda bulunabilmektedir.⁶ Ancak, iş denetimi ne kadar yaygınlaşırsa yaygınlaşsın, her işyerine ulaşma şansı yoktur. Bu incelemeler, mahkemelere doğru karar vermelerini kolaylaştıracak olumlu saptamalar sağlamaktadır. Ayrıca, şikayetlerin bir kısmı kayıt dışı işyerlerinden geldiğinden, bu işyerlerinin de kayıt altına alınması sağlanabilecektir.⁷

Dünyadaki iş denetim sistemlerinin bazılarında uzmanlaşmış birimler, bazılarında ise denetim örgütünün çalışma ortamı ve koşulları ile görevli bölümü, çalışma ilişkilerine ilişkin sorunların çözümü ile ilgilenmektedir. Bazı ülkelerde ise bu alan iş denetiminin görev alanında değildir. Bu ülkelerde bu sorunlar mahkemede veya bu sorun özelinde örgütlenmiş birimlerce çözülür.⁸

II. ÜLKEMİZDE İŞ DENETİMİNİN TARİHİ

1936 yılında kabul edilen 3008 sayılı Yasanın, "İş Hayatının Murakabe ve Teftişi" adlı bölümünün 91. maddesinde, devletin, ulusal çalışma bütünlüğünün düzen altında yürütülmesini sağlamak üzere, iş yaşamının yasa kurallarına ve ülke çıkarlarına uygunluğunu takip edeceği, kontrolünü yapacağı ve denetleyeceği düzenlenmiştir.⁹ 3008 sayılı İş Yasasının kabulü sırasında İktisat Bakanlığı'na bağlı olarak kurulan iş müfettişliği, "İş Dairesi" adı ile görev yapmış olup, 1946 yılında Çalışma Bakanlığı'nın bünyesine alınmıştır. İş müfettişliği önce yönetsel denetim (sosyal) temeline göre kurulmuştur.¹⁰ 1945 yılında Çalışma Bakanlığı kurulmuş ancak illerdeki örgütlenme ancak 1946 yılında yapılan düzenlemeyle İktisat Bakanlığı'ndan Çalışma Bakanlığı'na geçerek, Çalışma Bakanlığı İktisat Bakanlığı'ndan tamamen ayrılmıştır. Bu düzenlemeyle Çalışma Müdürlükleri kurulmuş ve İktisat Bakanlığı'na bağlı İş Dairesi'nin Mıntıka Amirliklerinde görevli bulunan iş müfettişleri Bölge Çalışma Müdürlüklerine bağlanmıştır. İş sağlığı ve güvenliği denetimleri de İşçi Sağlığı Genel Müdürlüğü'ne verilmiştir.

1963 yılına kadar, teknik eleman eksikliği nedeniyle, iş sağlığı ve güvenliği teftişleri de, işin yürütümü yönünden teftiş yapan iş müfettişlerince yapılmıştır. 1963 yılında çıkarılan 174 sayılı yasayla, İşçi Sağlığı Genel Müdürlüğüne bağlı iş güvenliği müfettişleri oluşturulmuştur. Bu müfettişlerin kadroları SSK'da yer almış, atamaları Çalışma Bakanlığı tarafından yapılmıştır. 1977 tarihinden itibaren de tamamen SSK ile ilişkileri kesilmiştir.

1974 yılında iş müfettişleri Çalışma Genel Müdürlüğü merkez kadrolarına alınmıştır. 1975 yılında Ankara'da İş Müfettişleri Merkez Grubu, bölgelerde de Gruplar oluşturulmuştur. Sonunda, 1979 yılında İş Teftiş Kurulu Başkanlığı kurularak 1950 yılında onaylanan 81 sayılı UÇÖ Sözleşmesinin, iş teftişinin merkezi bir otorite tarafından yürütülmesi ve bağımsızlığına ilişkin hükümleri büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir.
¹¹
İş Teftiş Tüzüğü (28.8.1979 tarihli Resmi Gazete) işin yürütümü ile görevli iş müfettişleri ve iş güvenliği müfettişlerini İş Teftiş Kurulu adı altında birleştirmiştir. İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, ilk kez 13.12.1983 tarih ve 184 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK'de Bakanlık merkez birimleri arasında belirtilmiştir.

Daha önce İTK Başkanlığı Bakan ve müsteşarı kapsayan Bakanlık makamına bağlıyken, İTKY'nin 4. maddesinin, 21.12.1995 tarihinde değiştirilmesiyle, İTK Başkanlığı doğrudan Bakana bağlanmıştır. Nihai olarak da, 16.7.2003 tarih ve 4947 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı Kanununun 41 ve geçici 1. Maddeleri ile getirilen düzenlemelerle "üçlü kararname" ile atama kabul edilerek, Bakanlık Müfettişliği statüsüne yönelik farklı uygulamalar tamamen ortadan kaldırılmıştır.

Ülkemizde dayanağını TBMM tarafından onaylanan uluslararası bir sözleşmeden alan tek denetim örgütlenmesi, iş denetimidir. ¹²

III. ÜLKEMİZDE İŞ DENETİMİNİN DAYANAĞI

A. İŞ DENETİMİNİN ULUSLARARASI DAYANAĞI

İş denetiminin uluslararası dayanağını, 11.7.1947 tarihli ve 81 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Denetimi Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmesi oluşturmaktadır. Türkiye, 13.12.1950 tarih ve 5690 sayılı yasayla bu sözleşmeyi onaylayarak yükümlülük altına girmiştir. Anayasamızın 90. maddesine göre, bu sözleşme yasa hükmündedir ve Anayasaya aykırılığı ileri sürülerek Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.

Sözleşmenin amacı, işyerlerinin düzenli denetimi yoluyla işçilerin korunmasını amaçlayan hükümlerin uygulanmasını sağlamaktır.

81 sayılı Sözleşme, sınai işletmelerde (madencilik ve taşımacılık işletmeleri bağışık tutulabilir) ve onaylayan ülkenin kabul etmesi durumunda, ticari işyerlerinde, iş güvenliğinin sağlanmasına ve iş koşullarını düzenleyen yasal düzenlemelerin uygulanmasına yönelik denetim sistemleri öngörmektedir.

Sözleşme, denetim hizmetlerinin örgütlenmesi ve yerine getirilmesi, merkezi otoritenin sorumlulukları, bunların öteki kamu ve özel kurumlarla ve işveren ve işçiler ya da bunların örgütleriyle işbirliği, yeterli sayıda (kadınlar dahil olmak üzere) ve yeterli statü, maddi olanaklar ve kolaylıklara sahip (büro ve ulaşım gibi) nitelikli personelin istihdamı, işyerlerinin düzenli olarak ve ayrıntılı bir biçimde denetlenmesi, denetim hizmetlerine ilişkin olarak rapor ve yıllık istatistik yayımı gibi konuları ele almaktadır.

Sözleşme sanayide, ticarette iş teftişini içermekte ve 39 maddeden oluşmaktadır. 1. maddesinde, sözleşmenin geçerli olduğu ülkelerde sanayi işyerleri için bir denetim sisteminin oluşturulması istenmektedir. 22. maddesinde ise bu zorunluluk ticari işyerleri için de getirilmiştir.

Sözleşmenin 4. maddesine göre, iş teftişinin üye ülkelerin yönetsel yapılarının olanak verdiği ölçüde merkezi bir makamın gözetim ve denetimine bağlı olarak yürütüleceği, federal devletlerde ise, merkezi makamın, federal devlet veya federe birim düzeyinde olabileceği belirtilmiştir.

Denetim elemanlarının görevlerini etkin olarak yerine getirebilmelerinde en önemli unsur, 81 sayılı Sözleşmenin de aradığı gibi hükümet değişiklikleri ve olumsuz tüm dış etkilere karşı korunmalarını sağlayacak bir statüye ve hizmet koşullarına sahip olmasıdır. Bunun için Sözleşmenin 6. maddesiyle denetim elemanlarının kamu görevlilerinden oluşması istenmiştir.

81 sayılı Sözleşmenin 10. maddesinde; müfettiş sayısının, müfettişlik görevlerini etkin olarak gerçekleştirecek düzeyde ve denetlenecek işyerlerinin sayı ve özellikleri, işçi sayısı, denetim mevzuatın genişliği ve müfettişin kullanımına sunulan olanaklar dikkate alınarak belirlenmesi öngörülmektedir.

Sözleşmenin 11. maddesinde ise, yetkili makamın ihtiyaca göre donatılmış yerel bürolar ve ulaşım olanağı olmayan durumlarda, görevlerini yapabilmeleri için taşıt kolaylıkları sağlanması ile yolculuk ve diğer giderlerinin kendilerine ödenmesi yükümlülüğü getirilmiştir.

Sözleşme denetim elemanları (iş müfettişleri) işlevlerini (yasanın uygulanmasını sağlamak, işveren ve işçiye görüş vermek ve ilgili makamlara bilgi vermek) ve yetkilerini, yani, denetlenebilir herhangi bir işyerine serbestçe girebilme, serbestçe inceleme yapma ve özellikle kişilere soru yöneltme, belgeleri inceleme ve örnek alma yetkisi, eksikliklerin giderilmesi için gerekli talimatları verme ve uyarıda bulunma ve yol gösterme ya da yasal işlem başlatma ya da önerme hakkında bir karar verme yetkisini tanımlamaktadır. Buna karşılık, iş müfettişleri belirli yükümlülükleri yerine getirmekle sorumludurlar. Denetimleri altındaki işletmelerde, doğrudan ya da dolaylı herhangi bir çıkarları olması yasaktır ve denetledikleri işyerlerinin üretim ya da ticari sırlarını ya da herhangi bir şikayetin kaynağını açıklayamazlar.¹³

B. İŞ DENETİMİNE İLİŞKİN ULUSAL DÜZENLEMELER

İş denetimi sisteminin ulusal dayanakları; Anayasa, İş Yasaları, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Yasa ile İş Teftiş Tüzüğünde yer alan kurallardır.

1982 Anayasasının 2. maddesi, Türkiye Cumhuriyeti'nin "sosyal bir hukuk devleti" olduğunu belirtmektedir.

Anayasanın 49. maddesinde de, çalışma yaşamını geliştirmek için, çalışanları korumak devletin görevleri arasında sayılmış ve bu konuda gerekli önlemlerin alınması istenmiştir. Buna bağlı olarak İş Yasasının 91. maddesiyle, çalışma yaşamıyla ilgili mevzuatın uygulanmasının devlet tarafından izlenmesi ve denetlenmesi öngörülmüştür. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Yasanın 2. maddesinde Bakanlığın görevleri belirtilmiştir. Bu görevler arasında en önemlilerinden birisi, çalışma yaşamının denetimidir. Çalışma yaşamını denetleme görevinin İş Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından yerine getirileceği aynı yasanın 15. maddesinden anlaşılmaktadır. İş Teftiş Tüzüğünde de buna koşut bir düzenleme bulunmaktadır. ¹⁴

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki 3146 sayılı Yasanın 13. Maddesinde (16.7.2003 tarih ve 4947 sayılı değişiklikle), İş Teftiş Kurulu Başkanlığı, danışma ve denetim birimleri içinde yer almıştır. Yasanın 15. maddesinde, İş Teftiş Kurulu Başkanlığı'nın görevleri, a) Çalışma hayatı ile ilgili mevzuat çerçevesinde programlı veya program dışı teftiş, inceleme, soruşturma yapmak, gerekli önlemleri almak veya aldırmak, b) Uluslararası sözleşmeler çerçevesinde iş yerlerinde uygulamaları incelemek ve izlemek, c) Çalışma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını izlemek, d) Çalışma hayatı ile ilgili mevzuat çalışmaları yapmak, gerektiğinde, teftiş ve denetimler sonucunda, mevzuatın aksayan yönleri, uygulanabilirliği, sektörel bazda ilgili kurum ve kuruluşlarca alınması gereken önlemleri belirleyen Genel Değerlendirme Raporu hazırlamak, e) Denetim sonuçlarına ilişkin istatistikleri tutmak, değerlendirmek ve yorumlamak, f) Özel kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak, g) Müfettişlerin iş teftişi ile ilgili faaliyet ve işlemleriyle ilgili teftiş, inceleme ve soruşturmaları yürütmek, h) Bakanlık makamı tarafından verilen benzeri işleri yapmak, olarak belirtilmiştir. İş Teftiş Kurulu ve iş müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma yöntemlerin tüzükle düzenleneceği kuralı bulunmaktadır.

İş Teftiş Tüzüğü 28.8.1979 tarihinde, İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği ise 16.11.1991 tarihinde yürürlüğe konulmuştur.

İş Teftiş Tüzüğünün 13. maddesi ile İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 12. maddesinde iş müfettişlerinin görevleri belirtilmiştir.

4857 sayılı İş Yasasının 91. maddesi, iş yaşamı ile ilgili mevzuatın uygulanmasının devlet tarafından izlenip, denetleneceğini, bu ödevin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na bağlı ihtiyaca yetecek sayı ve özellikte teftiş ve denetlemeye yetkili iş müfettişlerince yapılacağını hükme bağlamıştır.

İş Yasası kapsamına giren işyerlerinin tamamı ile işçi ve işveren ilişkilerinde toplu iş sözleşmeleri ve bireysel iş sözleşmelerinden kaynaklanan çalışma mevzuatına ilişkin tüm uyuşmazlıklar, hakem ve mahkeme kararları ile işyerlerinde iş sağlığı ve güvenliği mevzuat hükümlerine uyulup uyulmadığının denetlenmesi iş müfettişlerinin görev alanına girmektedir.

854 sayılı Deniz İş Kanununun 49. maddesine göre denizlerde, göllerde ve akarsularda Türk Bayrağı'nı taşıyan yüz ve daha yukarı grostonilatoluk gemilerde bir iş sözleşmesi ile çalışan gemiadamları ve bunların işverenleri hakkında uygulanan bu Yasa hükümlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak üzere yapılacak takip, denetim ve teftişleri yürütmeye iş müfettişlerini yetkili kılmıştır.

3308 sayılı Çıraklık ve Mesleki Eğitim Kanununun 41. maddesinde; Milli Eğitim Bakanlığı'na bağlı eğitim kurumlarının dışında kamu ve özel kurum ve kuruluşlarda yapılan çırak ve kalfaların eğitimi ile işletmelerde yapılan mesleki eğitimin Milli Eğitim Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nca denetleneceği öngörülmüştür. Çıraklık ve İşletmelerde Yapılan Mesleki Eğitimin Denetimi Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesi denetim alanını belirlemektedir. Bunun dışında, 3308 sayılı Kanunun geçici 2. maddesine göre, henüz Yasa kapsamına alınmamış il ve mesleklerde çalıştırılan çırakların sözleşme, eğitim ve çalışma koşulları Borçlar Kanununun 313, 318 ve 330. maddelerinde düzenlenmiştir. Buna göre, 3308 sayılı Kanun kapsamına giren ve kapsam dışında kalan çırakların çalışma koşullarının yaslara uygunluğu iş müfettişleri tarafından denetlenmektedir.

818 sayılı Borçlar Kanununun 13. babında; 313 ve devam eden maddelerinde iş sözleşmesi ile ilgili düzenlemeler yer almaktadır. Bu bakımdan iş sözleşmesi ile ilgili konularda, 1475 sayılı İş Kanununda (4857 sayılı Yasa) hakkında hüküm bulunmayan durumlarda, Borçlar Kanununun 313 ve devam maddeleri uygulamada dikkate alınacaktır. ¹⁵

Askeri işyerleriyle, yurt emniyeti için gerekli maddeler imal olunan işyerlerinin denetim ve teftişi konusu ve sonuçlarına ait işlemleri düzenleyen Askeri İşyerleriyle, Yurt Emniyeti İçin Gerekli Maddeler İmal Olunan İşyerlerinin Denetim ve Teftişi Hakkında Tüzük'ün 2. maddesi uyarınca Milli Savunma Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı (Kara, Deniz, ve Hava Kuvvetleri Komutanlıkları) ve İçişleri Bakanlığı ve Jandarma Genel Komutanlığınca doğrudan işletilen askeri işyerlerinin denetim ve teftişi dışında kalan askeri işyerleriyle, yurt emniyeti için gerekli maddeler imal olunan işyerlerinin denetim ve teftiş yetkisi Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Müfettişlerine verilmiştir (Bu denetim gerekli belgeye sahip olan iş müfettişlerince yaptırılır).

İş müfettişleri, İş Teftiş Kurulu Yönetmeliği'nin 12. maddesi uyarınca, çalışma sonuçlarını rapora bağlama, mevzuatta gördükleri boşluk ve aksaklıkların giderilmesi için öneride bulunma görevlerini de yerine getirirler. ¹⁶

Ayrıca iş müfettişlerinin toplu iş ilişkilerinden kaynaklanan yetkileri de bulunmaktadır.

IV. İŞ DENETİMİNİN YAPILANMASI

A. YÖNETİMSEL DÜZENLEME

İş Teftiş Kurulu 10 ilde oluşturulan Grup Başkanlıkları ile görevlerini yerine getirmektedir (Ankara, İstanbul, İzmir, Adana, Malatya, Bursa, Erzurum, Samsun, Antalya, Zonguldak). Grup, iş teftiş hizmetlerinin daha etkili ve verimli şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli görülen illerde oluşturulan çalışma birimidir.

B. ÇALIŞMAYA İLİŞKİN DÜZENLEME

İş Teftiş Kurulu, teknik ve sosyal iş müfettişlerinden oluşmaktadır. Hem İTK Başkanlığında hem de Grup Başkanlıklarında, merkezde İTK Başkanı Gruplarda ise Grup Başkanı başkanlığında teknik ve sosyal olarak ayrılan başkan yardımcılarını eşgüdümünde görev yapılmaktadır.

İlgili sosyal bilimler fakültelerinden mezun olanlar arasından seçilen iş müfettişleri iş mevzuatının işçi sağlığı ve iş güvenliği dışında kalan tüm hükümlerinin (işin yürütümü denetimi), buna karşılık mühendislik ve tıp fakülteleri mezunları arasından seçilen müfettişler ise iş sağlığı ve güvenliğine ait hükümlerin işyerinde uygulanmasını denetlerler. Her 2 müfettiş grubu da "iş müfettişi" olarak adlandırılmıştır. İş müfettişlerinin tamamı İTK'nun başkanlığı altında yer almakta, ancak her iki denetim türü de, istisnai durumlar dışında, birbirlerinden bağımsız bir şekilde yürütülmektedir.¹⁷ İş Teftiş Tüzüğü madde 17/2-3'e göre, işin yürütümü ve işçi sağlığı ve iş güvenliği genel denetimlerinde her iki denetim türünün programları ayrı ayrı düzenlenecek, aynı işyerinde her iki denetim türü de yapılacaksa, ikisinin de aynı zamanda birlikte uygulanması gerekecektir. Ancak çok yararları olacak bu denetim türü ülkemizde halen gerçekleştirilmemiştir.¹⁸

V. İŞ MÜFETTİŞLERİNİN GÖREV VE YETKİLERİ

İş Teftiş Tüzüğünün 2. maddesine göre "müfettiş", işyerlerinde işin yürütümü, işçi sağlığı ve iş güvenliğiyle ilgili teftiş yapan baş iş müfettişleri, iş müfettişleri ve teftiş yetkisi verilmiş iş müfettişi yardımcıları anlamına gelir. İş müfettişlerinin görevleri İş Teftiş Tüzüğünün 13. maddesinde, yetkileri ise 15. maddesinde; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu Yönetmeliğinde ise, iş müfettişinin görev ve yetkileri 12. maddesinde belirtilmiştir.

İş müfettişlerinin görevleri şunlardır: Kurul başkanı veya Grup Başkanınca kendilerine verilen inceleme ve denetim işlerini çalışma hayatını düzenleyen yasa, tüzük, yönetmelik ve genelgeler çerçevesinde yapmak; işyerinde çalışma koşullarıyla üretim ve yapım yöntemlerini incelemek; mevzuatta gördükleri boşluk ve aksaklıkların giderilmesi için önerilerde bulunmak; işçi sağlığı ve iş güvenliği ile işin yürütümü (sosyal) açısından gelişmelerle ilgili yayınları sürekli takip etmek, bilimsel çalışmalar ve araştırmalar yapmak; işyerinde ya da işyeri dışında çalışma konusu ile ilgili (denetim) istatistikleri tutmak.

İş müfettişleri, işyerlerini ve eklentilerini, işin yürütülmesi tarzını ve ilgili belgeleri, araç ve gereçleri, cihaz ve makineleri, ham ve işlenmiş maddelerle, iş için gerekli malzemeyi.... gerektiği zamanlarda ve işçilerin yaşamına, sağlığına, güvenliğine, eğitimine, dinlenmesine veya oturup yatmasına ilişkin tesis ve tertipleri her zaman görmek, araştırmak ve incelemek ve bu Kanunla suç sayılan eylemlere rastladığı zaman bu hususta İş Teftiş Tüzüğünde açıklanan şekillerde bu halleri önlemek yetkisine sahiptirler.

Teftiş ve denetleme sırasında işverenler, işçiler ve bu işle ilgili görülen başka kişiler izleme, denetleme ve teftişle görevli iş müfettişleri tarafından çağrıldıkları zaman gelmek, ifade ve bilgi vermek, gerekli olan belge ve delilleri getirip göstermek ve vermek ....gerekli her çeşit kolaylığı göstermek ve bu yoldaki emir ve isteklerini geciktirmeksizin yerine getirmekle yükümlüdürler (4857 sayılı İş Yasası, 92. madde).

VI. İŞ DENETİMİNİN İŞLEYİŞİ

Üç tür denetim vardır. Bunlar genel, kontrol ve inceleme denetimleridir.

A. GENEL DENETİM

Sosyal denetim açısından; işyerinde işin yürütümü yönünden çalışma hayatı ile ilgili tüm mevzuat hükümlerine uyulup uyulmadığı yönünden yapılan, işçi sağlığı ve iş güvenliği açısından ise; işçi sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuat hükümlerinin uyulup uyulmadığının tespitine ilişkin yapılan denetimlerdir.

B. KONTROL DENETİMİ

Kontrol teftişi, hem teknik (iş sağlığı ve güvenliği) hem de sosyal (işin yürütümü) yönünden yapılan genel teftişte mevzuata aykırılık ve eksiklik olarak tespit edilen noktaların, verilen süre içinde giderilip giderilmediğini kontrol amacıyla yapılan denetimlerdir.

C. İNCELEME DENETİMİ

Sosyal yönden inceleme teftişi, işin yürütümü veya işçi sağlığı ve iş güvenliği yönünden yapılan ihbar, işçi şikayetleri, işkolu tespiti, işçi sayısı ile sendika üye sayısının saptanması, grev oylaması, grev ve lokavt dışında kalacak işçilerin tespiti ve diğer başvurular gibi Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına, İş Teftiş Kurulu Başkanlığına, Mülki Amirlere ve Bölge Müdürlüklerine veya Grup Başkanlıklarına incelenmek üzere ulaştırılan başvurulardan iş teftişi ile bağdaşır nitelikte olanlar hakkında yapılan teftiştir.

İş sağlığı ve güvenliği açısından inceleme denetimleri, ise, ihbar, yakınma, iş kazası, meslek hastalığı, kurma izni, kısmi işletme belgesi, maden işyerlerinin sabit tesisleri için işletme talepleriyle işyerinde postalar halinde çalışmaların 15 günde bir değiştirilmesine ilişkin istemlerle işçi sağlığı ve iş güvenliğini ilgilendiren diğer konularda, genel ve kontrol teftişleri dışında kalan, iş teftişiyle bağdaşır nitelikteki inceleme ve araştırma gerektiren teftiştir.¹⁹

VII. BİREYSEL HAK ARAMA YOLU OLARAK İŞ DENETİM SİSTEMİ

İş denetim sisteminin bireysel olarak hak arama sistemi olarak kullanılabilmesi için, ilgili yönetsel birimlere şikayette bulunulması gerekmektedir.

A. ŞİKAYETE BAŞVURMA

Uyuşmazlık çıktığında taraflar konuyu isterlerse yargıya, isterlerse ilgili yönetsel birimlere götürebilirler. Anayasanın 74. maddesine göre, "...vatandaşlar, kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında yetkili makamlara... yazı ile başvurma hakkına sahiptir. Kendileriyle ilgili başvuruların sonucu, dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir. Bu hakkın kullanılma biçimi kanunla düzenlenir". Anayasanın anılan kuralına dayanılarak, 3071 sayılı "Dilekçe Hakkının Kullanılması Hakkında Kanun", hakkın kullanılmasını bir biçime bağlamıştır.

81 sayılı UÇÖ Sözleşmesinin 15/c maddesine göre, iş müfettişleri: "...yasal hükümlerin ihlal edildiğini kendilerine haber veren herhangi bir şikayet kaynağını mutlak suretle gizli tutacaklar ve teftişin bir şikayet üzerine yapıldığını işveren veya vekiline bildirmekten çekineceklerdir. İş Teftiş Tüzüğüne göre de iş müfettişleri, "...bilgi ve ifade veren, ihbar ve yakınmada bulunan kişilerin kimliklerini, teftişin bir ihbar veya yakınma üzerine yapıldığını, resmi işlerin yürütülüp sonuçlandırılması yönünden zorunluluk bulunmadıkça..." açıklamamakla yükümlüdürler (m. 19).

İşçilerinde, İK'nun 96/2 maddesi gereği "çalıştıkları veya ayrıldıkları işyerleriyle işverenleri hakkında gerçeğe uygun olmayan haberler vererek gereksiz işlemlerle uğraştırılmaları veya işverenleri haksız yere kötü duruma düşürmeye kalkışmaları ... gibi kötü niyetli davranışlarda bulunmaları" yasaklanmıştır.²⁰

B. SİSTEMİN İŞLEYİŞİ

İMK'nun 10. maddesinde, "İş Kanunun uygulanması ile görevli olan idari merciler, kendilerine yapılan müracaatları 15 gün içinde idari yoldan neticelendiremedikleri ve iş mahkemelerinin görevi içinde gördükleri takdirde bu hususa dair olan evrak ve belgeleri yetkili iş mahkemesine tevdi ederler. Mahkeme, re'sen gün tayin ederek tarafları davet ve müracaat sahibinin davacı olduğunu tespitten ve zabıtnameye imzasını aldıktan sonra bu kanundaki esas ve usullere göre davayı görerek kararını verir. İdari merciin tevdii mahkemenin göreve müteallik kararını takyit etmez" denilerek, idari mercilerin kendilerine yapılan başvuruları sonuçlandıramamaları durumunda yargıya göndermelerine olanak tanınmıştır.

Ülkemizde, herhangi bir yönetsel birim tarafından kabul edilen uyuşmazlığa ilişkin dilekçeler, sonuç olarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İş Teftiş Kurulu'na ulaştırılmakta ve adı geçen Kurula bağlı Bakanlık iş müfettişleri tarafından uyuşmazlık incelenmektedir. Uyuşmazlığın incelenmeye verilip sonuçlandırılmasına kadar da, iş yoğunluğu ve yazışmaların seyrinin zaman alması gibi nedenlerle, yasadaki 15 günlük süre ortalama 2 ayı geçmektedir. Ayrıca, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından uyuşmazlığın çözülememesi durumunda da doğrudan iş mahkemesine gönderilmesi söz konusu olmamaktadır. Yakınmacılara, inceleme sonucu hakkında yazılı olarak bilgi verilmektedir.

İşçi, yönetsel birime başvurduktan sonra uyuşmazlıkla ilgili olarak mahkemede dava açmış olursa, uyuşmazlığı çözme yetkisi yalnızca iş mahkemesinde olacaktır.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı iş müfettişleri, İTK'nun 2002/2 sayılı genelgesini esas alarak inceleme denetimlerini (şikayet incelemelerini) gerçekleştirmektedirler. Genelge gereği inceleme teftişini gerektiren dilekçeler aylık programlar halinde, bir ay önceden müfettişlere verilir. Müfettişler, öncelikle şikayet edilen işyerinin, işveren veya işveren vekiline şikayet konusuyla ilgili olarak belge ve delilleri ile birlikte, Grup merkezinde veya Bölge Müdürlüklerinde hazır bulunması için bildirim düzenleyip posta aracılığıyla gönderir. Bildirimde belirtilen gün ve saatte işveren veya vekilinin gelmemesi halinde, düzenlenecek inceleme raporunda 4857 sayılı İK'nun 92. maddesine aykırılıktan 107. maddesine göre "idari para cezası" uygulanması ve sonuç hakkında dilekçe sahibine bilgi verilmesi istenir.

Bildirime uyan işveren veya işveren vekili ile yapılacak olan görüşmede; öncelikle, şikayetçi ile uzlaşma önerilir. Uzlaşma sağlanması halinde durum düzenlenen tutanakla belirtilir ve inceleme raporu buna göre düzenlenir. Aksi halde müfettişçe gerekli inceleme yapılarak, konu ile ilgili görüş ve kanaat inceleme raporunda belirtilir. İncelemeler konusu ile sınırlı olarak yapılır.

C. MÜFETTİŞ RAPORLARININ UYGULANMASI

Müfettiş raporunda, işçinin yasal hak ve alacaklarını tespit etmiş ve gerekli ödemenin yapılması yönünde işverenliğe bildirimde bulunmuş olsa da, işverenlikçe rapor sonucu yönünde hareket edilmeyerek, belirtilen ödemelerin yapılmaması durumunda herhangi bir yaptırım yoktur. İnceleme sonuçları, konunun iş mahkemesine götürülmesi ve tarafların veya mahkemenin istemesi halinde, dava açılmadan hazırlanmış ve mahkemeyi bağlayıcı olmayan, kanıtların toplanması niteliğindedir. İş Yasasının 92. maddesi son bendine göre, iş müfettişi tutanakları aksi sabit oluncaya kadar geçerlidir.²¹

Raporların taraflara tebliğ edildiği tarihten itibaren belirli bir süre içinde yargıya itiraz edilmezse, kesinleşerek ilam niteliğini kazanmasını sağlamak için gerekli yasal düzenleme yapılmalıdır.

Müfettiş raporlarına hazırlık tahkikatı niteliği kazandırılabilir. Hazırlık soruşturması niteliğinde olan raporun intikal ettiği makam ve kişiler, gereğini geciktirmeden yapmak ve gönderen makama bilgi vermek zorunda kalacaklardır. Dolayısıyla müfettişler, düzenledikleri raporların sonuçları hakkında bilgi sahibi olacaklardır. ²²

VIII. İŞ DENETİM SİSTEMİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ

A. GENEL OLARAK

Ülkemizde, 333'ü işin yürütümü yönünden (sosyal), 264'ü iş sağlığı ve güvenliği yönünden (teknik) olmak üzere toplam, 597 iş müfettişi bulunmaktadır.²³ Aşağıda verilen, 01.6.1999-30.9.2001 tarihleri arasındaki, işin yürütümü ve iş sağlığı ve güvenliği denetimlerine ilişkin istatistiksel bilgilerle ülkemizdeki iş denetimi sistemi hakkında bir fikir verebilmek amaçlanmıştır:

Tablo 1. İşin Yürütümü Yönünden Yapılan Denetim Sayıları ²⁴

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Yeniden Yapılanma ve Yeni Atılımlar, s. 52.

Tablo 1'de görüldüğü gibi, inceleme denetimleri, toplam sosyal denetimlerin %74.7'si gibi yüksek bir orandır. İş denetimi örgütü, öncelikli görevi olması gereken genel denetim yerine, inceleme denetimleri ağırlıklı görev yapmaktadır. Ancak bu rakamlar yukarıda VII/B bölümünde anlatılan İTK'nun 2002/2 sayılı genelgesinin uygulanması öncesi dönemi yansıtmaktadır. Yeni genelge ile, şikayete dayalı inceleme denetimleri daha seri şekilde yapılacağından ayrıca, 4857 sayılı Yasanın 18,19,20,21. maddeleri ile getirilen iş güvencesine yönelik düzenlemeler gereği iş akdinin fesih hallerinin daha çok yargıya gitmesi gerekeceğinden bu oran genel teftiş lehine önemli oranda değişeceği öngörülmektedir.

Tablo 2. İş Sağlığı ve Güvenliği Yönünden Yapılan Denetimler ²⁵

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Yeniden Yapılanma ve Yeni Atılımlar, s. 52.

Tablo 2'den de anlaşılacağı üzere, işçi sağlığı ve güvenliği yönünden yapılan şikayet denetimleri çok azdır.

İşin yürütümü denetimlerinin detaylandırılması:

Tablo 3. Program Dışı Denetimlerden Şikayet İncelemeleri ²⁶

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Yeniden Yapılanma ve Yeni Atılımlar, s. 53.

Tablo 3'de şikayet sayısının teftişi yapılan işyeri sayısından fazla olmasının nedeni, aynı işyeri için birden fazla işçinin şikayette bulunmasıdır. Tablo 1'de belirtilen inceleme denetimleri, genel ve kontrol denetimi dışındaki denetimleri göstermektedir. Bu denetimler, işçi şikayetleri ve işkolu tespiti gibi diğer yönetsel incelemeleri de kapsamaktadır. Tablo 1'de belirtilen toplam denetim sayısı olan 75.341 sayısı ile Tablo 3'de belirtilen teftişi yapılan işyeri sayısı ile orantılanmasından %67.4 oranına ulaşılır. Bu oran, toplam denetimler içindeki, işçi şikayeti nedeniyle yapılan inceleme oranını vermektedir. Bu oranın da çok yüksek olduğu ve iş denetim örgütünün ağırlıklı olarak, işçi şikayetlerini görev edindiği anlaşılmaktadır.

Tablo 4. İşverence İş Sözleşmesi Sona Erdirilen İşçiler ²⁷

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Yeniden Yapılanma ve Yeni Atılımlar, s. 53.

Tablo 4, Tablo 3'den farklı olarak sadece iş sözleşmesi sona eren işçilerle ilgili işçi şikayetlerini göstermektedir. İşçiler çoğunlukla iş sözleşmesi sona erdikten sonra, şikayette bulunmaktadır.

Tablo 5. Denetimlerde Tespit Edilen Sigortasız İşçiler ²⁸

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Yeniden Yapılanma ve Yeni Atılımlar, s. 53.

İTK'nun işçilerin sigortalı çalıştırılmasının sağlanmasında da görevleri bulunmaktadır.

Tablo 6. Özürlü ve Eski Hükümlü İşçiler ²⁹

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Yeniden Yapılanma ve Yeni Atılımlar, s. 54.

İTK, özellikle yönetsel para cezası yaptırımın yardımıyla da, sakat ve eski hükümlü istihdamının sağlanmasında etkili olmaktadır.

B. İŞ DENETİMİ İLE İLGİLİ DİĞER BAŞLICA KONULAR

Burada, iş denetimi ile ilgili saptanan diğer başlıca aksaklıklar ve öneriler açıklanacaktır.

1- İTK, Yakın ve Ortadoğu Çalışmaları Merkezi (YODÇEM) ve İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Merkezi (İSGÜM) ile organik yapı kurulacak şekilde ilişkilendirilmelidir. ³⁰

İSGÜM, İşçi Sağlığı Genel Müdürlüğü'ne bağlı olarak, 1969'de kurulan bu merkez, gerek personel gerekse donanım olarak çok yetersizdir. Merkez, iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin ölçümler ve araştırmalar yaparak, iş denetim örgütünün daha etkin denetimler yapmasında yararlı olabilecektir. ³¹

Yakın ve Orta Doğu Çalışma Eğitim Merkezi ise, 1955 yılında UÇÖ ile yapılan bir anlaşma ile Yakın ve Ortadoğu ülkelerinin çalışma mevzuatının izlenmesi amacıyla kurulmuştur. 1960 yılında Türkiye Cumhuriyetine devredilerek, çalışma yaşamına ilişkin araştırma, inceleme ve eğitim faaliyetleri ile görevlendirilmiştir. ³²

İş Teftiş Kurulu tarafından yapılan denetimlerde, işyerleri ayrı ayrı denetlenmekte ve denetim sadece ilgili işyerinde etkili olmaktadır. Ayrıca, denetim sonucu işyerinde oluşan etki zamanla kaybolmaktadır. Denetim yapılan işyerinin de sınırlı olması sonucu, çalışma yaşamı ile ilgili mevzuatın uygulanması tam olarak sağlanamamaktadır. Sadece denetim yapılan işyeri sayısının artırılması da sorunu çözmeyecektir. İş denetiminin başarısı, denetim sayısı, işyerinde tespit edilen noksan sayısı ve uygulanan ceza miktarı ile değil, işyerlerinde gerçekleştirilen iyileştirmelerle ölçülmelidir.

İş denetim örgütünün etkinliği, yasal düzenlemelerin yeterliliği kadar önemlidir. En mükemmel yasal düzenlemeler bile, etkin bir denetim örgütü oluşturulamadığı sürece, yaşama geçirilemeyecektir. ³³

İşveren ve işçilerin çalışma ortam ve şartlarının düzeltilmesinin gerekliliği ve yararları hakkında eğitilmelidir. Denetimin tarafları ile görüşülmeli, görüşülen kişiler dinlenmeli ve görüşleri alınmalıdır, sorunların çözümüne katılımları sağlanmalıdır. Bunun için eğitim ve iletişim teknikleri ile eğitime destek sağlayacak afiş, fotoğraf, film, cd gibi araçlardan yararlanılmalıdır. ³⁴

İş sözleşmesinin devamı süresince, işçilerin ihlal edilen haklarını talep etmemelerinin nedenlerinden birisi haklarını bilmemeleridir. ³⁵

Günümüzde gerek İSGÜM, gerekse de YODÇEM, kuruluş amaçlarını gereği gibi yerine getirmekten uzaktırlar.

2- İşyerleri kurulurken teknik konularda yeterlilikleri görüldükten sonra çalışmalarına "izin" verilmeli, sosyal konularda uymaları gerekli düzenlemeler hakkında da bilgilendirildikten sonra faaliyete geçmelerine olanak tanınmalıdır.

Özellikle iş sağlığı ve güvenliği alanında "önlemek ödemekten daha ucuz ve insancıldır" ilkesi benimsenmelidir. İş kazalarının ve meslek hastalıklarının meydana gelmemesi veya en az düzeye indirilmesi için, işyerinde tüm önlemler başlangıçta alınmalıdır. Ülkemizde genel olarak bunun tersi bir yapılanma bulunmaktadır. ³⁶ İşyeri açmak isteyenleri teşvik etmek, mali zorluklar çıkarmamak düşüncesi de, daha başlangıçta işyerlerinin iş mevzuatına uygun bir donanıma sahip olmadan açılış izni verilmesine ve sıkı bir denetim uygulanmamasına yol açmaktadır. Ancak devletin bunun yerine yasal zorunlulukları güçlendirip, uygulanmasını sağlayıcı yönde tedbirler alması ve işyerlerinin teşviki için fon oluşturulması gibi başka yöntemler uygulaması daha uygun olacaktır. ³⁷

3- Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Bölge Müdürlükleri ile ilişkiler de, denetimin sağlıklı sonuçlar doğurmasına olanak verecek şekilde oluşturulmamıştır. Şöyle ki, iş müfettişlerinin düzenlemiş oldukları raporların sonuçlarının yürütülmesi, genelde Bölge Müdürlükleri tarafından gerçekleştirilmesine rağmen, gerek anılan müdürlüklerden gerekse de başka bir yönetsel birim tarafından raporun sonucu hakkında, yapılan işlemlerle ilgili yazılı bir bilgi verilmemektedir.

4- İş denetimini tamamlayacak şekilde, kendi kendine denetim sistemleri ile ilgili kurum ve kuruluşlarca değişik aşamalarda ve değişik türlerde işletilebilecek denetim sistemleri de oluşturulmalıdır. ³⁸

5- Gerek mevzuat gerekse de mevzuatı yürütecek kamu kuruluşları (İTK, ÇSGB Bölge Müdürlükleri, SSK vs) dağınık ve birbirleriyle ilişkisizdir.

6- İş müfettişi sayısı oldukça yetersizdir. Bu nedenle işyerleri devamlı ve düzenli bir şekilde denetlenememektedir. Sosyal 333 ve teknik 264 olmak üzere, toplam 597 iş müfettişi vardır. ³⁹ 2001 yılında yapılan iş müfettişliği yardımcılığı sınavı sonucunda 86 müfettiş yardımcısı alınmıştır. Müfettiş yardımcıları üç yıllık yardımcılık döneminden sonra müfettiş olabileceklerdir.

Daha çok sayıda adayın içinden seçim yapabilmek ve daha iyi yetişmelerini sağlamak için daha az sayıda ve daha sık aralıklarla müfettiş mesleğe alınmalıdır. En son 2002 yılında, bundan önce ise, 1993 yılında müfettiş yardımcısı alınmıştır.

2000 yılı itibariyle kayıtlı işyeri sayısı 753.275'dir. ⁴⁰ 2000 yılı sigortalı sayısı ise 5.254.125'dir. ⁴¹ Bu sayılara göre, denetim yetkisine sahip (iş müfettişi yardımcıları dışındaki müfettişler) her bir müfettişe 1.261 işyeri ve 8.800 işçi düşmektedir. Oldukça yüksek olan bu sayıların hesaplanmasında, kayıtdışı işyerleri ve işçiler ile müfettişlerden gerek İTK Başkanlığı ve Grup Başkanlıklarında gerek iş müfettişliği dışındaki yönetsel birimlerde görevli olanlar dikkate alınmamıştır.

7- İş Teftiş Grup Başkanlıkları dışındaki iller ve küçük uyuşmazlıklarda kısa sürede müdahale edebilecek kontrolörlük sistemi bulunmamaktadır. İncelemelerin programlanması ve ilgili şehire ulaşım, hakların geç alınmasına yol açmaktadır. İş müfettişlerinin yanında oluşturulacak alt denetim birimleri aracılığıyla, basit işlemler ve rutin kontroller bu elemanlara yaptırılabilir. ⁴²

8- Kayıt dışı işyerlerinin tespiti ve denetime alınabilmesi için gerekli düzenlemeler yapılmalıdır.

9- Sosyal sigorta denetimi ile iş denetimi birbirinden bağımsız olarak değerlendirilmemelidir. İş ve sosyal sigorta denetimi örgütlenmesi birlikte çalışabilecek şekilde yeniden yapılandırılmalıdır.

SONUÇ

Ülkemizde iş yasaları çıkarılırken gerek kamuoyunda gerekse de akademik ve bürokratik çevrelerde önemli tartışmalara, değerlendirmelere yol açmaktadır. Ancak en az yasalar kadar önemli olan yasaların uygulanması ile ilgili yapılanmalar olan iş denetimi ve iş yargısının işleyişi aynı oranda gündeme gelmemektedir. Her iki yapılanmadaki aksaklıkların giderilerek daha etkin hale gelmesi, yasaların hayata geçirilebilmesinde büyük önem taşımaktadır.